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2019-05-14
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原创
报废机动车解禁进行时·之一
编前：5月6日，国务院正式发布《报废机动车回收管理办法》（715号令），并将于6月1日起施行。五大总成再制造放开、不再作为特殊行业管理等规定将对机动车报废市场带来哪些影响？715号令又为何做出这些修改？能为新车消费市场带来多大增量？本期开始，本报正式开启“报废机动车解禁进行时”系列报道。第一期，本报记者邀请了商务部相关部门领导、行业机构专家对新办法进行详细解读。详见4~5版。
机动车报废本应是一个广阔的市场。
2.46亿辆的机动车保有量，新车年增量达到2800万辆，这意味着一个巨大的报废机动车体量。然而，严控总量、严格资质认证之下，报废机动车被限制在一定范围内，市场没有自主权，无论是企业还是车主的积极性都不高，于是出现报废汽车回收率不高、报废车残值较低、再制造行业缺乏货源、车辆维修成本高等一系列问题，修订报废车管理办法迫在眉睫。
随着日前《报废机动车回收管理办法》（715号令）（简称“新办法”）的正式发布，酝酿已久的《报废汽车回收管理办法》（307号令）修订终于落地。新办法完善了报废机动车回收企业的进入、退出机制，创新监管方式，打通了机动车消费的最后一环。
■ 修改报废汽车管理办法呼声已久
“上世纪末我国一些地方出现了非法拼装车的问题，并形成蔓延趋势，不仅严重影响了道路交通安全，而且扰乱了市场秩序。国务院发布307号令，主要是为了解决这一问题，这也标志着我国报废汽车管理走向法制化轨道。”商务部市场建设司副巡视员胡剑萍表示。
据了解，上世纪90年代，我国个别省市出现以拆解农用拖拉机、载货车非法拼装的问题，在2000年左右形成了一定规模，甚至号称“第三汽车制造厂”，并蔓延到全国20多个省市，给道路交通安全和汽车行业的正常发展带来隐患，于是，治理非法拼装车成为当务之急。2001年6月，307号令颁布实施，对报废汽车回收拆解活动设立行政许可制度，由省级经贸管理部门负责报废汽车回收拆解企业资格认定，原国家经贸委负责全国的报废汽车回收拆解行业发展规划，按照统一规划、合理布局原则，一个地级城市原则上只准设立一家汽车报废回收拆解企业。
“307号令针对我国非法拼装车问题提出了针对性措施，推动了当时汽车报废的正规化发展。”中国物资再生协会副会长兼秘书长高延莉告诉《中国汽车报》记者。2003年，商务部承继了原国家经贸委报废汽车回收拆解的管理职能，持续加强行业管理工作，组织制定了《报废汽车回收拆解企业技术规范》（GB22128-2008），支持企业升级改造，会同有关部门开展市场专项治理活动，取缔了一批非法回收拆解企业和非法市场。近年来，非法拆解、拼装汽车活动已经得到有效遏制。
近10年，我国汽车保有量快速增长，汽车工业技术水平显著提升，307号令的一些要求已经不再适合行业发展，修订管理办法势在必行，这也是行业、企业的迫切期待。
“随着我国经济快速发展，以及汽车工业的发展壮大，汽车价格逐年下调，非法拼装车的利润空间越来越小，报废汽车回收管理的主要矛盾发生了很大变化，旧有的管理体系渐渐出现了一些问题，尤其是行业准入退出机制不健全、主要零部件处置方式不符合循环经济发展需要、参照废金属计价不利于淘汰老旧汽车等问题越来越突出。”胡剑萍介绍。2001年，我国机动车保有量仅为1800万辆，而2018年这一数字已经突破2.46亿辆，而且，报废汽车的主体也由当时的商用车为主，发展到以私家车为主。报废汽车的数量也有了很大提升。商务部统计数据显示，2018年，我国报废机动车为199.1万辆，同比增长14.3%。
针对报废汽车出现的这些问题，商务部于2010年启动307号令的修订工作。
■ 以问题为导向 构建良好的市场化发展环境
“可以说，715号令的出台还是比较及时的。”高延莉表示，面对行业发展诉求，715号令做了顺应市场需求的修订，将更好促进行业发展。而以问题为导向正是715号令的原则之一。
“在现行的行政管理制度下，实行总量控制，导致市场竞争不充分，部分企业过度依赖政策保护，缺乏技术升级改造的动力，拆解设施落后，环保水平整体偏低，需要政策推动进行变革。”胡剑萍表示，715号令将改变以往“先证后照”的操作方式，利用实施“先照后证”的模式，让更多有实力的企业可以进入该领域。
“先照后证”即企业可以按照规定先申请营业执照，再按照国家和行业标准要求建设好报废拆解工厂后，再申请资质认证，这样既满足有实力的企业想进入机动车报废拆解行业发展的市场需求，也可以确保企业的报废拆解技术达到一定水平，推动行业更好发展。据了解，实施细则还将规定现有的报废汽车回收企业要按照新的标准要求重新申请资质认定，并给予一定的过渡期。对于不符合要求的企业将取消资质，以确保行业总体水平的提升。
既有管理体系下，我国机动车主要零部件的处置方式已经不符合循环经济发展的需要，尤其是汽车五大总成只能作为废旧金属回炉处理，是对资源的浪费，并造成环境成本的上升，束缚了企业盈利能力，也限制了汽车零部件再制造等上下游产业发展。由于按照废旧金属计价淘汰老旧汽车，导致报废汽车回收价格偏低，消费者报废车辆的意愿也偏低，甚至有部分车辆流入非法报废拆解渠道，零部件在没有任何保证的情况下回流维修市场，形成严重的安全隐患。
715号令为适应循环经济发展需要，在确保安全的前提下，允许将报废机动车的五大总成出售给再制造企业。物尽其用的同时，建立了回收信息系统，让回收的五大总成做到可追溯管理，确保拆解的零部件流向可查、风险可控。允许五大总成的再制造，不仅可以提升车辆的回收价格，也增加了报废拆解企业的利润空间，为遏制非法拆解，促进行业健康发展提供了有利条件。
中再生协会报废车分会秘书长张莹在接受《中国汽车报》采访时表示，五大总成允许再制造，将明显提升报废机动车回收利用的价值，也有利于对报废车残值进行合理化分类。通过市场正确引导车主对报废机动车的残值定义，鼓励市场合理自由定价，提高车主对报废拆解积极性和责任性，将会对机动车产业链产生重要的促进作用。
未来，机动车报废拆解市场规模或将出现增长态势。陕西省宝鸡市金马报废汽车回收拆解公司执行董事郝晓刚也认为，715号令的实施是我国法制建设的体现，也是生态文明建设的需要，更是提升行业整体水平，促进循环经济和打赢蓝天保卫战的法治保障，必将更好地促进报废机动车回收企业健康持续发展。
■ 由汽车到机动车 扩大范围符合需求
值得关注的是，715号令扩大了车辆报废回收的范畴，把307号令的《报废汽车回收管理办法》改为《报废机动车回收管理办法》，扩大了范围，也更符合我国报废机动车行业发展需求。
“改为机动车，不仅包括汽车，而且还包括一些农用车辆、工程机械车辆等凡是取得国家营运执照（资格）的机动车都纳入这一范畴，也在法律层面与我国道路交通管理等方面的法规衔接，方便管理。”高延莉称。715号令将报废汽车改为报废机动车，明确报废机动车是指根据《中华人民共和国道路家庭安全法》的规定应当报废的机动车，即《机动车强制报废标准规定》定义的“上道路行驶的汽车、挂车、摩托车和轮式专用车。”
分别于2003年和2004年出台的道路交通安全法及实施条例，对机动车强制报废、上路行驶等道路交通安全制度做了专门规定，为此，715号令作为规范回收行业的行政法规，也做出适应性调整，而不再调整道路交通安全方面的行为，实现了法律法规之间的协调，尤其是就报废机动车回收程序、违法拼装机动车、买卖报废机动车拼装车的法律责任，与道路交通安全法紧密衔接。
■ 创新管理 报废汽车行业进入发展快车道
715号令为了适应“放管服”的改革要求，为报废机动车行业构建良好的市场化发展环境，坚持发挥市场配置资源的决定性作用，取消不必要的行政许可，减少政府对市场的干预，并简化办事流程、减轻企业负担，加强事中事后监管。715号令在取消总量控制、施行“先照后证”制度之外，还提出一系列创新管理方式，加强事中事后监管确保行业健康发展的同时，简化事前行政审批流程，让企业得以轻松上阵。
715号令规定，推行网上申请、网上受理和信息共享，让数据多跑路、企业和群众少跑腿，切实减轻企业负担。同时，加强对报废机动车回收企业的监督检查，建立和完善以“双随机、一公开”为重点的日常监督检查制度，并加强部门之间的执法活动衔接，形成监管合力。这样既放活了市场，又形成较有效的监管体系，将推动报废机动车行业的快速发展。张莹认为，做好溯源工作，来源可查，去向可追，加强规范市场秩序等系列规定可以确保报废机动车在有效监管体系中健康发展，避免野蛮、无序发展。715号令对报废机动车在资质和“五大总成”领域的放开，并非放弃自流，而是用更有效的监管措施，为产业发展创造一个自由竞争的市场化机制。
“715号令的实施运行对正常规范的企业，特别是已经完成升级改造的达标企业和环保到位的企业不会有太大影响，但管理混乱、运行困难的企业，未来面对市场化的竞争时，日子恐怕就不太好过了。”作为一个从业多年的业内企业的管理者，郝晓刚意识到715号令可能会给行业发展带来一些变化，而管制放开后更多资本进入该领域，会否带来投资热也未可知。
“现在的确有很多人想进入这个行业，但他们对715号令的理解还没有到位。新规定下，企业必须达到一定的技术水平和能力才能进入，不再是过去用火烧、锤子砸等没有任何技术含量的简单操作就可以的。”高延莉的担忧也是政府管理部门强调的内容。
“我们希望，想进入这一行业的企业一定要谨慎，要在综合考量企业所在地区的报废拆解量、既有拆解能力等因素后再制定合理的规划，谨防投资风险。”胡剑萍说。据了解，技术规范中将依据城市机动车保有量分档给出地区年总拆解能力和单个企业最低拆解产能的指标供想进入的企业参考，为行业发展提供指导。
■ 期待实施细则和技术规范尽快落地
“715号的实施将促进机动车报废回收尤其是再制造行业的发展，是一大利好政策。但仍存在一些问题，需要进一步细化。”正如中国物资再生利用协会再制造分会主任罗健夫所言，715号令发布后业内欢欣鼓舞的同时，更期待相关实施细则及技术规范的尽快出台，让政策尽快落地，更好惠及市场发展。
715号令提出“五大总成具备再制造条件的，可以按照国家有关规定出售给具有再制造能力的企业”，但如何鉴定五大总成是否具备再制造条件，谁来鉴定还不明确；“具备再制造条件的五大总成，可以按照国家有关规定出售给具有再制造能力的企业”，国家有关规定具体指什么规定也尚不明确，具有再制造能力的企业又具体是什么样的企业，怎样判定这些企业是否具备再制造能力，标准是什么，如何对这些企业进行动态管理等都还存在很多未知问题，尚待实施细则和相关技术规范进一步明确。郝晓刚称，715号令还需要相关具有可操作性的配套细则，才能让企业真正行动起来，让报废车市场活起来。
据了解，715号令配套的实施细则和技术规范的制修订工作正在积极推进。实施细则和技术规范已经在行业内多次征求过意见，待完成相关的行政程序后将正式面向社会公开征求意见，有望在年内颁布。“希望社会各界能在意见征集阶段积极参与、建言，让实施细则和技术规范更好满足市场发展需求。”胡剑萍最后说。
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