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2019-03-11
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中央财经大学绿色金融国际研究院
推动生态文明改革创新、践行绿色发展，已成为我国新时代经济社会向前发展的国家战略。2019年3月6日，国家发展改革委、中国人民银行等七部委联合发布《绿色产业指导目录（2019年版）》（以下简称“《目录》”），该目录的出台为各部门制定相关政策措施提供了“绿色”判断标准。对于金融部门来说，《目录》的发布将大力推动绿色金融标准化建设工作，能更加有效地引导社会资本流向支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动。《目录》涵盖了节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级和绿色服务等六大类，并细化出30个二级分类和211个三级分类，其中每一个三级分类均有详细的解释说明和界定条件，是目前我国关于界定绿色产业和项目最全面最详细的指引，能切实解决金融市场在具体实践操作过程中所遇到的困难。
一、《目录》与国内绿色债券标准的对比
《绿色产业指导目录（2019版）》是国内首个针对绿色产业发展制定的具有指导意义的目录标准，因此目前绿色产业、绿色相关政策中，并没有可与之比较的类似产业目录存在。在金融领域，目前国家正式出台的与绿色产业相关的指导性目录文件有中国人民银行公告2015年第39号文件附件《绿色债券支持项目目录》（2015年版）（由中国金融学会绿色金融专业委员会制定，以下简称“《绿债目录》”）和国家发改委发布的《绿色债券发行指引》。这两个文件都对绿色债券适用项目范围进行分类，只有符合文件要求的项目才能进行贴标作为绿色债券发行。《绿色债券发行指引》将符合绿色债券标准的项目分为十二大类，但并没有对这十二大类进行详细说明，而《绿债目录》则将符合绿色债券项目分为六大类，并对这六大类进行了二级细分及给出具体执行标准。因此本文将从绿色债券项目目录视角，将《绿色产业指导目录》（2019年版）与《绿债目录》相比增加、删减以及两者都包括但具体界定存在细微差别的项目进行对比分析。
（一）新增项
《目录》作为纲领性指导产业目录，无论从行业类别划分还是边界细分，都全面地囊括了目前国内已有绿色产业的范围，广度和深度都超过《绿债目录》范围。新增的行业类别主要分为以下几类：
1.装备制造类
装备制造类在本次发布的《目录》中，是新增项目最多、范围最广的一类，主要包括节能环保产业中的高效节能装备、先进环保装备、资源循环利用装备、新能源与清洁能源装备这4个二级目录大类，以及三级目录中涉及到的充电、换电及加氢设施制造、绿色船舶制造两项。
2.绿色服务类
此次《目录》中，一级目录第6项为绿色服务，是首次将绿色相关服务类行业加入到绿色产业，其中包括咨询、运营管理、项目评估审计核查、监测检测、技术产品认证和推广这5类服务项目。由此也可以看出，国家对于绿色产业认定越来越借助专业手段，不仅推出《目录》进行规范管理，更从政策层面鼓励绿色相关行业通过咨询、管理、核查、监督等手段，借助第三方机构的绿色服务，确保绿色产业的健康良性运营发展。
3.产业园区升级
产业园区是指某种产业的聚集区或是技术的产业化项目，有利于企业产业化升级的集中区域。自1984年首设经开区及高新区，中国产业园区迅速发展，截至2017年国家级产业园区有626家，省级产业园区共计1166 家，而市级产业园区数量更加庞大。《目录》将产业园区升级列入绿色产业范围，由于过去建成的产业园区大部分以制造业为主，由于制造业过于集中，环境污染问题严重，必须通过环保升级等一系列手段来进行可持续发展改造。此次将产业园区升级列入绿色产业范围，出于国家对于产业绿色发展的重视，也为各大产业园区提供了发展新思路。
4.清洁能源
《目录》中新增清洁能源项目包括核电站建设和运营和煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用设施建设和运营，在此需要特别说明的是，在发改委发布的《绿色债券发行指引》中也包括核电站建设和运营，但对于绿色公司债、绿色金融债、绿色债务融资工具发行时所参考的《绿债目录》中并没有包含核电相关项目。
5.能源系统高效运行
《绿债目录》中并没有专门针对能源系统高效运行的目录，而只是将部分项目列入节能及清洁能源项目中，《目录》将能源系统高效运行纳入清洁能源产业项下，成为一个独立的二级目录项，并将其包含项目进行扩展，增加了多能互补工程建设、高效储能设施建设和天然气输送储运调峰设施建设三项，使得该目录内容更加丰富及完整。
6.绿色建筑
《目录》中针对绿色建筑包含项目进行了进一步的扩充，将《绿债目录》中的新建和改造绿色建筑2项扩充为6项，新增了超低能耗建筑、可再生能源建筑、装配式建筑及物流绿色仓储4项，使得绿色建筑所包含的项目类型更加全面。
7.绿色交通
绿色交通在新的绿色产业范围中，在原有的5个项目基础上进行了扩充，新增了港口、码头岸电设施及机场廊桥供电设施、集装箱多式联运系统、城市慢行系统、共享交通设施、公路甩挂运输系统这5个三级项目，进一步丰富了绿色交通的定义和内涵，使得绿色产业中的绿色交通定义更加完善。
（二）删减项
《目录》重新定义了绿色产业及其分类，通过与《绿债目录》对比，《目录》进行了一定的调整删减，整项删减项目包括工业节能、能源管理中心、具有节能效益的城乡基础设施建设和水路交通这四项。其中，工业节能由于其判断困难、范围难界定的原因删减；能源管理中心和具有节能效益的城乡基础设施建设则是由于其定义模糊，不利于具体实施进行删减；水路交通则是删减了其中的航道整治项目。
同时《目录》也对《绿债目录》中清洁交通项下的4.1铁路交通进行了部分删减，原项目包含了所有铁路线路及场站、专用供电变电站等设施建设运营，而《目录》中仅将货物运输铁路建设和铁路节能环保改造纳入绿色产业范围，并没有包含客运铁路。
（三）定义发生变化项目
新《目录》中，针对过去争议较大的项目，根据国家标准进行重新定义，与过去符合绿色债券项目的目录情况有了一些变化，具体体现在以下几个方面：
1.大型水利发电设施建设和运营项目中，清晰定义了符合绿色产业范围的具体水力发电设施的规模及适应地域：仅包含国家《“十三五”可再生能源规划》中明确的重点大型水电基地建设，并将适用流域一一列明，不在此范围内的水利发电设施过去属于《绿债目录》允许范围，则不再被认定为绿色产业范畴。
2.生态农业目录下，相比《绿债目录》在生态保护和适应气候变化这一目录中的宽泛定义，扩充增加了农作物种植保护地、绿色渔业、森林游憩和康养产业这三个更加细化的分类，为生态农业在新绿色产业中实际操作层面提供更具有指导意义的理论及实践依据。
3.生态保护方面，《目录》中明确增加了动植物资源保护、生态功能区建设维护这两项分类，规范了过去在《绿债目录》中第六类“生态保护和适应气候变化”项下的简单概括描述，对具体项目内容和实施有了更进一步的解释说明。
二、《目录》实施的意义
（一）为形成绿色金融相关标准提供重要参考
近年来，随着绿色经济和生态文明建设被上升到前所未有的国家战略高度，绿色金融发展迅速、应用范围不断扩大，各类绿色金融产品如绿色信贷、绿色证券、绿色基金和PPP、绿色保险以及环境权益交易工具等应运而生并对优化经济结构、保护生态环境和促进高质量发展发挥了重要作用。因此，各部门可以根据自身行业特点和绿色发展重点，以《目录》为重要参考依据，出台各行业绿色金融相关制度和标准，以此引导绿色金融资金供给和市场的有序发展，为绿色企业的发展壮大和绿色经济的健康可持续发展提供保障。
（二）助力市场主体提高绿色识别能力
《目录》针对每一个绿色项目都有明确详细的界定标准，比如节能锅炉制造产业，明确列举了符合条件的锅炉种类名称、能效等级标准和大气污染物排放标准，可以使金融市场参与者快速有效识别绿色项目，减少绿色识别成本和降低“洗绿”“漂绿”的风险。随着《目录》的出台，投资者可以减小识别难度，提升了识别绿色项目的便捷性，消除其对“漂绿”产生的担忧，进而增加投资者投资绿色项目的信心，吸引更多国内外“绿色投资人”，促进我国绿色投资的增长。同样，《目录》可以使融资者明晰项目的绿色属性，鼓励企业在绿色领域开展研发与创新活动，加大绿色项目投入，促进传统棕色行业“绿化”。于金融中介机构而言，可以减少资源用于标准的识别和选择，降低成本；同时也可以从专业能力上更加确保募集资金流向符合要求的绿色项目。
（三）推动金融监管部门提高监管效率
金融业的信息不对称性特点决定了政府监管的必要性，其目的是为了有效防止金融风险，推动绿色金融市场健康有序协调发展。2016年8月31日，央行等七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》对绿色金融监管提出明确要求，要求规范监管规则、强化信息披露、建立预警机制以及监督资金运用。《目录》的出台可以为提高监管部门的监管效率提供参考基础，具体体现在：一是可以根据《目录》，建立监督和评估机制，避免政策贯彻执行的差异，防止监管套利；二是可以提高绿色项目识别效率。为各方准确判断金融产品的绿色属性、防止出现“洗绿”等现象提供较为权威的参照标准；三是有利于建立统一的信息披露框架和数据统计口径，推动信息和统计数据共享；四是有助于建立风险预警机制，可以更有效地监督和评估绿色项目，防止金融风险；五是有助于各地方政府及有关部门纵向观察本地绿色金融发展进程、横向比较与其他地区的差异，加强对当地绿色金融现状的认知。从当地实际出发，制定相关政策，促进当地绿色金融健康有序发展。
（四）为政府出台激励措施提供“判断”绿色的基础
各级政府可根据《目录》对绿色行业实行鼓励性政策，运用贴息、财政补贴，鼓励设立绿色公司债券投资基金、推广绿色保险等多种优惠政策支持绿色产业发展，推动绿色金融体系构建。相关金融机构可以根据《目录》所支持的项目，为绿色企业特别是真正需要资金支持的绿色中小企业提供帮助和服务。总体来看，以《目录》为基础，可以较为有效地为相关绿色企业和绿色项目引入绿色金融的支持，更有针对性地实现相关政策红利，撬动更多社会资本流入可持续发展领域，有效促使具有较高环境效益企业或项目“外部性内部化”的实现。
三、推进《目录》有效实施的政策建议
（一）制定产品标准细则，提高操作性
《目录》的实施为各部门制定相关政策指引和政策激励措施提供了参考，金融部门可以根据行业特点和实际需要，制定以《目录》为基础的绿色金融产品的标准细则。一方面通过加强部门与政策间的协调机制，统一绿色识别、评级和信息披露标准，进而简化发行流程，减少识别成本、评估成本和交易成本；另一方面可以《目录》为参考，修订如绿色信贷、绿色债券所支持项目内容，同时落实绿色股票、保险、基金等标准制定，填补空白，建立绿色金融产品界定标准体系。
（二）完善评估认定机制，促进标准化
清晰的绿色金融认定评估机制和统计口径是引导绿色投资、帮助政策制定者和市场监管者进行有效政策评估的重要基础。目前，我国在绿色金融标准化建设方面仍处于初步探索阶段，例如绿色债券第三方评估认证方法仍未统一。基于《目录》，金融部门可从以下三个方面着手推进：一是推动绿色金融标准化建设，构建各类绿色金融产品的认证标准，统一绿色金融统计口径；二是建立健全环境信息披露制度，为投资者识别环境风险提供重要决策依据；三是完善绿色资金管理、披露和监测系统，确保资金流向“绿色”领域。
（三）做好标准衔接工作，过渡平稳化
实施统一的绿色产品界定标准，实现绿色金融标准化工程可以减少绿色识别成本、降低“漂绿”风险、增强投资者信心以及明晰政策激励对象。但在推进实施新标准的同时，也要做好与既有绿色金融标准的过渡衔接工作，切不可实行新旧政策“一刀切”：一是着力做好新旧政策比较分析工作，理清受政策变化所影响的领域；二是出台具体过渡办法，妥善处理好存量绿色募集资金和绿色项目，逐步调整；三是做好数据统计过渡，可按新政策出台前、后分别进行统计，并进行比较。
（四）实行多维政策联动，增强协同性
作为促进经济高质量发展体系中的一环，绿色金融政策与财政政策、税收政策、环保政策、国土政策等息息相关，彼此间的协同将直接影响各政策的实施效果。因此，要加强绿色金融政策与其他绿色产业支持政策的协调统一，充分发挥资本市场优化资源配置、服务实体经济的功能。一是在制定政策时，加强部门协商。在政策覆盖对象有较大交叉重合时，需注意混合设计；在金融政策未覆盖领域，可考虑利用税收等其他政策进行调节。二是推动各级政府落实相关优惠政策，通过税收优惠、财政贴息、价格补贴等方式，支持绿色金融发展。
（五）加强国际经验交流，提升认同性
随着绿色发展理念的不断推广，越来越多的国家开始将绿色金融纳入其国家政策体系中，香港、东盟十国、日本、印度等国家都陆续出台绿色金融相关标准。由于不同国家在发展阶段、经济结构、产业结构和能源结构等方面的差异，绿色定义和分类标准也存在差异。为减少绿色资本跨国流通的交易成本，加强绿色金融国际合作，未来具体实践中仍需做到：一是研究绿色标准之间的共识性，通过建立便捷可靠的标准转化机制，降低跨市场投资者识别绿色特征的门槛；二是建立统一的信息披露制度，实现绿色金融产品环境效益相关信息的可获取和可追踪；三是提高我国评级方法和标准的透明度，增强国际投资者投资国内绿色金融产品的信心；四是加速国际化绿色指数开发，吸引国际投资者对我国绿色债券和绿色股票的投资。
（六）结合地区发展实践，政策“落地”化
《目录》的实施离不开地方省市的政策支持，需要地方政府将顶层设计政策与当地实际相结合，提出可以推动当地绿色经济发展的具体措施。事实上，我国各省（市）的经济发展水平、产业结构和环境治理需求存在较大差异，各地绿色经济发展的目标和侧重也有所不同。在国家统一的绿色产业目录下，地方政府需要积极探索构建地方绿色金融体系，包括完善的组织机构体系、产品和服务体系等，形成政策“自上而下”的引导和“自下而上”的反馈回应，将《目录》真正落实到实处，助力经济高质量发展。
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